上海：2005年公务员考试《申论》真题（行政许可法）

《申论》的答题思路
　　试析2005年上海《申论》卷
　　（1）全国人大常委会法工委从1996年着手行政许可法的调研、起草工作，并形成了行政许可法征求意见稿。九届全国人大常委会将行政许可法列入立法规划，确定由国务院提出法律草案。由此，国务院法制办以征求意见稿为基础，结合清理国务院部门行政审批事项，从2000年初开始行政许可法的起草、调研、论证、就起草这部法律涉及的主要问题，征求了地方人民政府、国务院部门、专家学者的意见。
　　（2）在此基础上，国务院法制办起草了行政许可法初稿，于2001年7月印发国务院各部门、省级人民政府及较大的市人民政府的法制工作机构和全国人大常委会法工委等单位以及专家学者征求意见；召开3个座谈会，听取国务院部分部门、一些地方人民政府和专家学者的意见；几次召开国内外专家参加的论证会，研究了美国、德国、日本等国的行政许可制度。经反复研究、修改，形成了行政许可法草案。
　　（3）草案经2002年6月19日国务院第60次常务会议讨论通过，并于2002年7月5日提请全国人大常委会审议。2002年8月23日，九届全国人大常委会第二十九次会议开始对草案进行审议。九届全国人大常委会第三十一次会议对草案进行了第二次审议。新一届全国人大常委会十分关注行政许可立法&，并再次将行政许可法列入2003年的立法规划。十届全国人大常委会第三次、第四次会议连续对这部法律草案进行审议。在审议过程中，常委会组成人员认真负责，踊跃发表意见。仅在第四次常委会会议上，根据常委会委员的意见，草案就作了8个方面、40多处修改。2003年8月27日，十届全国人大常委会第四次会议以151票赞成，0票反对，1票弃权通过了这部法律，这么高的通过率在我国的立法史上也是少见的。
　　（4）这一法律规定了行政许可的范围，也规定了不许设置行政许可的事项；规定行政许可除非由法律规定，不得收取任何费用；行政许可必须有时间限制，不得无限期拖延；只有法律和法规才能设置行政许可，部门规章和一般性文件不得设置行政许可；行政许可一旦批准不得随意变更，确需变更必须有充分的公共利益，并且给公民和组织带来的损失进行补偿；禁止行政许可转让；严禁资格考试强制培训和购买指定教材等等。
　　（5）《行政许可法》第一次将那些市场主体做得了而且做得好的事项完全交给了市场主体，大大缩小了政府审批的范围，从根本上实现了还权于民。因此，《行政许可法》的颁布，是公民和其他市场主体权利的一次大解放。《行政许可法》从限制政府的许可权力，保护公民和法人的基本权利两方面体现了执政为民的思想。在《行政许可法》总共8章83条的法律中，有29条是关于行政许可实施程序的规定，占条文总数的三分之一强，其涉及申请、受理、审查、决定、期限、听证、变更、延续、特别程序等行政许可实施的方方面面。有关程序的每一个条款中，无不体现了便民原则：省级政府经国务院批准，可将几个行政机关行使的行政许可权相对集中；一个行政机关实施行政许可涉及机关内部几道环节的，应当"一个窗口"对外；依法需要几个部门几道许可的，可以由一个部门牵头征求其他部门意见后统一办理，或者实行联合办理、集中办理，尽量减少"多头审批"；行政机关应当将有关行政许可的事项、条件、数量、程序、期限及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本在办公场所公示，以防止"暗箱操作"；行政许可申请可以通过信函、传真、电子邮件等书面方式提出，也可委托代理人提出，不必都亲自到行政机关办理；行政许可决定尽量做到当场受理、当场决定、不能当场决定的，要出具受理凭证，并最迟在30日内作出决定。行政许可法在程序方面的规定不仅严格，而且细致，极具可操作性。如规定行政机关的受理决定要加盖公章并注明日期，以便有据可查；申请材料不齐全的应当一次性告知，以免当事人多跑路；不予受理的行政许可要书面答复等等。
　　（6）从行政审批制度改革的启动，到《行政许可法》的出台，我国政府的管理理念、工作思路、施政方式发生了深刻变化。随着《行政许可法》的出台，"跑"审批将一去不复返，曾经高高在上的政府将在一个相对平等的平台上与公民对话。从"行政审批"到"行政许可"，一词之差，却反映了政府在管理理念上的变化和突破。
　　（7）《行政许可法》将行政许可的设定权严格限制在法律、法规和地方政府规章以上，剥夺了部门规章和其他行政规范性文件的设定权，有力地遏制行政权力扩张的趋势。这一规定意味着，今后只有法律、法规有权设定行政许可，其他任何形式的红头文件都不得染指许可，否则均属无效。
　　（8）为了从根本上减少和控制行政许可的种类和数量，《行政许可法》还通过划定许可范围，列出许可项目等方式规范立法机关的设定行为，强调凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，均不得设定许可。即使已经设定的行政许可，也不宜长期存在，行政许可的设定和实施机关必须适时进行许可评估，及时修改和废止已经设定的行政许可。当然，尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的。应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。否则应停止实施。这些规定对于保障各级行政机关依法实施必要的行政管理，遏制各级行政机关滥设行政许可具有重要意义。
　　（9）《行政许可法》明确要求，设定和实施行政许可应当遵循公开原则。行政许可的实施机关、条件、程序、期限等必须公开，未经公布的，不得作为行政许可的依据，而且申请人有权要求行政机关提供相关的资料。起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。行政机关作出的准予行政许可决定，要将有关决定和申请人的资料予以公开，允许公众查阅。
　　（10）《行政许可法》对行政机关的监管责任作了多项具体的规定。如上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人行政许可事项活动情况。行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测、对其生产经营场所依法进行实地检查。行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验等等。《行政许可法》还明确规定，把行政许可权行政许可的实施权，延伸到对被许可人活动的监督的环节，即"谁审批谁监督"。同时，对监督行为本身也做了非常明确的规范。第一，实施行政许可的行政机关或者其他有权的机关对被许可人必须进行监督，但是这种监督原则上以书面监督为主，即我们的监督检查一方面要督促它，另一方面又不能扰民。第二，对一些需要实地检查的，行政机关在行使权的过程中要尽量减少与老百姓发生冲突。第三，允许老百姓举报和被许可人举报，这是非常重要的一个方面。允许公民、 法人和其他组织对被许可人的活动投诉举报，这是充分利用当事人之间的利害关系来强化行政许可监督的重要方式，无论是那种方式，行政机关都不得干扰影响被许可人，都不允许吃、拿、卡、要。
　　（11）《行政许可法》对行政机关该许可的不许可、不该许可的乱许可等行为，规定了严格的法律责任。同时，规定了实施行政许可原则上不准收费，实施行政许可不得索取或者收受他人财物，从而确保了权力与责任挂钩，权力与利益脱钩，从制度上防止利用行政许可"寻租"。
　　（12）在充分肯定《行政许可法》的意义的同时，也有专家对《行政许可法》是否能顺利实施表示担心：因为这是从法律高度对政府行政审批权力的一次限定，是对行政许可权力的一种约束，而我国计划经济时代遗留下来的审批制度还有相当的惯性，要在短期之内对此进行改革，尤其是从法律上彻底自我革命，这本身就不容易。而且，从程序上来看，行政许可法的制定过程，基本上还是属于行政立法，在立法过程中缺乏辩论程序，带有较强的执政领导意志的色彩，虽然领导人有意推进行政许可法，但在行政系统内部阻力比较大的情况下，领导人的力量也比较有限，这样行政许可法出台就遇到了一些阻力。推动行政许可法出台的核心动力是行政审批领域的腐败问题。 随着行政审批制度改革的日益深化，行政许可法也就自然而然地推上了前台。当然，反腐败意味着利益结构的调整，行政许可法的出台，往往意味着不同利益的较量，自然也会遇到不小的阻力。
　　（13）还有专家对《行政许可法》的某些内容提出了批评意见：行政许可法本应明确分权，肯定最近20多年来的分权化改革成果，但从条文上看，比较集权，行政许可的设定权过于集中于中央，集中于上级，这似乎更为现实或实用，如有利于反腐败，但从长远来看，很难说是超前。有些概念较为模糊，比如设定行政许可的12-13条中，看似强调了自律自主机制，实际上有些模棱两可，很容易被行政机关随意解释，在实践中会有很大的争议，这很难说是有效的法律原则。另外，该法没有明确规定行政许可与其他种种变相的行政许可权力之间的关系，很容易使得法律规范了行政许可，却使得很多行政许可以非行政许可的形式出现。强调上级机关责令改正等的规定，使该法的法律性弱化，规章性强化。又比如说"构成犯罪的移交司法机关"，仍属于"有罪推定"的法理逻辑，因为有罪无罪是司法机关确定的事情，而不是有罪了才移交司法机关，司法机关不是惩罚机关，而是审判机关。再说，因为反腐而立法的初衷，也不符合该法的本位用意，显得有些大材小用，没有立足长远。
　　
　　答题思路
　　准确理解题意
　　国务院提出在十年内建成法治政府的要求，并且有切实可行的步骤。《行政许可法》的出台，之后各级政府开展的大规模的学习和培训，都体现了建立法治政府的决心。未来的国家机关工作人员首先要树立法治观念，唯其如此，我们的政府才能大踏步向现代政府迈进。笔者认为，以《行政许可法》为材料要求考生写一篇《申论》，其初衷即在于此。所以，考生在理解和答题时，不要把它当作一篇纯粹讲法的材料和文章，而应将立足点放在政府的职能以及建成怎样的政府上。
　　
　　准确把握概述部分
　　1．概述时注意哪些问题
　　第一，条理清楚。这篇材料的三段论还是很清楚的：第一部分是《行政许可法》的制定过程；第二部分是《行政许可法》的主要理念；第三部分是对《行政许可法》的不同意见和看法。考生在进行概述时要紧紧抓住这三部分内容，分清层次。
　　第二，内容完整准确。一方面要有较强的概括能力，另一方面要会使用材料中的关键词。对于本篇《申论》，考生不一定能概述出"体现了还权于民、执政为民的理念和能力"，但是，一旦出现类似的句子，说明你把握了材料的核心。材料中出现的诸如服务、透明、执政为民、监管等关键词，如果考生能积极使用，说明考生基本把握了材料的核心内容，驾驭材料的能力较强。
　　第三，控制好字数。这就需要用洗练、流畅和精当的语言进行表述。考生一定要在语言运用上下功夫，以最短的文字表达出最丰富的内涵。
　　2．概述部分答题思路
　　第一，《行政许可法》经历了长时间的反复酝酿和修改，体现了还权于民、执政为民的理念和能力。
　　第二，《行政许可法》对政府行政许可程序的制度预先确立了有限政府的观念，同时也极大地方便群众，树立了服务政府、透明政府的理念。
　　第三，《行政许可法》更着眼于监管，政府职能朝着规范市场方向不断推进，逐步建立责任政府并向法治政府迈进。
　　第四，对实施《行政许可法》的一些担心和对该法的意见、建议。
　　
　　准确把握《申论》原则
　　《申论》作文的评分原则大致有两个方面：1.总体原则。所谓总体原则，是指全面综合地衡量文章的质量，既注重内容，也注重文章的结构和语言表达，甚至还要看文面的整洁度、有无常用词的错用等。2.理论原则。所谓理论原则，是指考生在文章中表现出来的理论素养。现代政府公务人员需要有较为全面的素质，其中理论素养尤为重要。理论素养综合涉及到政治学、经济学、法学、行政学和社会学。