事业单位人事制度改革新部署
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事业单位人事制度改革新部署 2015年全面建聘用制
从身份管理到岗位管理
聘用制度、岗位管理，把能上能下、能进能出这两个改革的目标确立下来，为事业单位的人事制度管理找到了突破口
随着有关分类推进事业单位改革的指导意见的发布，备受关注的事业单位改革已驶上快车道。
4月11日，《瞭望》新闻周刊今年第15期曾以《事业单位改革正式开闸》为题，率先解析了事业单位分类改革的全国性整体改革方案，“甩掉两头、留下中坚”为三类事业单位改革的主要思路。近日，本刊再次了解到相关权威信息，深化事业单位人事制度改革的新部署已经确定。
“事业单位人事制度管理改革的重要目标是，实现由固定用人向合同用人转变、由身份管理向岗位管理转变。”中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯接受本刊记者采访时说，从“身份管理”到“岗位管理”，意味着事业单位将打破人员身份的界限，人员聘用必须建立在岗位需要之上；每个岗位上，一岗一职，实行岗位和绩效工资制度。当不能胜任岗位工作时，要调整岗位，岗变薪变，也就是说，岗位要能上能下，待遇要能高能低。
在受访专家看来，事业单位改革牵动了4000万“事业人”的切身利益，是否真正解决好人员能进能出、岗位能上能下的问题，直接关系着能否调动事业单位各类人才的积极性、主动性、创造性，关系着事业单位能否不断适应社会公共服务需求，为群众提供高效满意的服务，是改革的核心内容之一。
从新部署看，到2015年，将全面建立聘用制度，完善岗位管理制度，普遍推行公开招聘制度和竞聘上岗制度，建立健全考核奖惩制度；到2020年，将形成健全的管理体制、完善的用人机制和完备的政策法规体系。
人事制度改革分类推进
“人员能进不能出，岗位能上不能下，分配吃大锅饭，搞平均主义”，受访专家指出，这是事业单位人事制度以身份为特征的固化式管理的痼疾。1992年党的十四大提出逐步建立健全分类管理的人事制度后，事业单位人事制度改革试点启动，2000年以后，随着聘用制的全面推行和公开招聘的正式开展，以及岗位管理的逐步实施，改革逐渐提速。
“事业单位本身是一个非常复杂的系统，要推进其人事制度改革的进展，首先必须对事业单位进行分类改革。”国家行政学院公共管理教研部教授竹立家认为，只有在分类改革到位的情况下，事业单位的人事政策才会具有更高的科学性和合理性。
权威人士介绍，事业单位分类后将实行不同的人事管理制度。比如，从事公益服务事业单位，实行以聘用制度和岗位管理制度为主要内容的事业单位人事管理制度；承担行政职能事业单位，转为行政机构的，实行公务员制度；从事生产经营活动事业单位，转为企业的，实行劳动合同制度。
而从事公益服务的事业单位中，公益一类的公益性更强，承担着义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源；公益二类承担着高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源。“简言之，公益一类提供基本公益服务，不能在市场上创收；公益二类提供公益服务，可以在市场上取得一些收入。”汪玉凯解析道，“人事管理模式的大方向是一样的，都要由传统的身份管理转向岗位管理。”
高层对这两类公益服务事业单位的人事管理制度有不同界定：公益一类事业单位，在审批编制内设岗，规范人事管理，搞活内部用人机制；公益二类事业单位，在备案编制内设岗，赋予单位灵活的人事管理权。
对此，汪玉凯解析说，由于公益一类事业单位经费依靠国家财政全额拨款，其人事编制要经过国家相关编制部门审批，其人员的工资、福利待遇等由国家财政包干，所以，公益一类的编制控制比较严格，属于审批性质。
而公益二类，由于其相当一部分收入可以通过市场化来获取，因此其人事编制只需由单位决定，经上级主管部门备案即可，就不再需要上级部门审批编制了。也就是说，公益二类事业单位属于国家财政差额拨款，拨款数额是固定的，其需要聘用多少人员可以自行决定，不需要通过审批程序。
据了解，针对不同类型公益类事业单位在聘用合同、岗位设置、公开招聘、竞聘上岗等方面的不同管理办法将继续探索完善。同时，随着事业单位人事制度改革的推进，也将做好事业单位转为行政机构的人员过渡工作、事业单位转企改制的人事劳动政策衔接工作等。
能进能出能上能下
聘用制作为事业单位一项基本的用人制度，其主要的制度目标就是打破传统的身份管理，由固定用人向合同用人转变，由身份管理向岗位管理转变。而聘用制的基本制度目标，只有通过岗位管理这一途径和手段才能加以实现和完成。
中国人事科学研究院人才队伍建设研究室主任刘霞认为，聘用制度和岗位管理制度之间是相互依存、相互作用的。岗位管理是推行聘用制的内在要求，岗位管理是聘用制的深化和具体化，二者共同体现了事业单位人事制度改革的主体内容。
“根据中央要求，逐步健全以合同管理为基础的事业单位用人机制，探索不同行业、不同类型事业单位实行聘用合同制的具体办法。”汪玉凯说，在事业单位实行聘任合同管理制、规范编制管理，这是事业单位改革的基础。
“现在的事业单位，有事业编制、聘用合同制、临时工等多种身份，管理和执行方面的问题突出。实行统一的聘用合同制，将改变这样的状况。”竹立家说。
在新部署中，对事业单位关键岗位人员、骨干人员，可按有关规定实行长期聘用，以保持队伍的相对稳定。另一方面，岗位管理制度将全面实施。国家确定事业单位通用的岗位类别和等级，事业单位则按照有关规定自主确定岗位，自主聘用人员，实现按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。
汪玉凯分析，事业单位岗位将分为管理、专业技术、工勤技能等三类。每一类岗位又分为若干等级，实行最高级别控制和结构比例调控，形成动态管理机制。
“对于每个岗位的任职资格、任职能力，都应有具体的量化要求，能够让人才‘对号入座’；同时，每个岗位上的薪酬待遇也应确定，谁在岗位上，谁就拿相应的待遇，不再考虑资历、工龄，而是按岗考核、以岗定酬、按岗培训，实现岗位管理制度全面入轨。”
聘用制度、岗位管理，将打破原有事业单位人员身份固化的束缚，旨在形成“人员能进能出、岗位能上能下”的用人机制。
竹立家认为，事业单位应通过公开招聘，扩大选人用人视野，匡正选人用人风气，严把人员进口关。他建议，特别应实行考试招聘的制度，公开招聘要做到信息公开、过程公开、结果公开。
汪玉凯说，今后事业单位的人才招聘将会采取更加灵活、更加多样、更能够体现竞争的机制，打破身份、资历等限制，依照岗位需求来选拔人才，这样才能真正杜绝走后门、搞裙带关系等不正之风。
据权威人士介绍，事业单位公开招聘信息服务网络也将逐步探索建立，事业单位关键岗位和重大项目负责人全球招聘制度也在摸索之中。按照改革时间表，到2015年，将完善相关政策规定，实现事业单位公开招聘制度的规范化。
同时，在用人上，还将力推竞聘上岗制度，促进优秀人才脱颖而出，逐步实现能上能下。并将建立健全以聘用合同和岗位职责为依据、以工作绩效为重点内容、以服务对象满意度为基础的考核办法，将考核结果作为调整人员岗位、工资以及解除、续订聘用合同的基本依据，充分发挥奖惩制度在人事管理中的激励和约束作用。
人员的出口关也是深化人事制度改革的重点之一。受访专家指出，需畅通事业单位的人员出口，拓展人员正常退出渠道。
“聘用制的实行，在制度层面明确了工作人员能进能出，使得其正常退出成为一个规范性现象。”竹立家说，人员“出口”包含着两个层面的问题，其一是单位对不符合岗位要求人员的解聘、退出；另一个则是人才的自由流动，因薪酬待遇、工作预期而产生的员工“辞退”单位的情况，也将成为正常现象。“我们要拓宽辞退渠道和退出机制，最重要的一个机制就是要双向辞退。”
“聘用制度、岗位管理，把能上能下、能进能出这两个改革的目标确立下来”，汪玉凯说，这为事业单位的人事制度管理找到了突破口；而要使人员出口畅通，还需建立完善事业单位养老保险制度、与聘用制度和岗位管理制度相适应的事业单位工作人员退休制度等，这样才能真正从制度层面解决“出口”问题。
配套改革需跟进
“有了一个好的规划和改革策略，只是顺利推进事业单位改革的前提，在实施中遇到的问题、难题，肯定不会令我们轻松。”汪玉凯认为，推进事业单位改革必须与政府改革协同进行。
从高层对进一步改革人事制度的要求看，相应的人员流动政策、社会化人事档案管理系统、职称制度改革、未聘人员安置政策、人事监督管理和服务、人事政策法规体系建设等等配套改革措施也需要同步跟进。
着眼于全局，汪玉凯认为，有“四道坎”尚待破解：
其一，事业单位如何科学合理地分类？怎样将中央部署的分类标准正确应用到实际中去，特别是有的事业单位具有双重，甚至三重属性，既履行某些行政职责，还提供一些公益服务，甚至还从事一些经营活动；有的单位内部又分为参照公务员管理的行政人员和属于事业属性的专业技术人员和管理人员。如何能把126万家不同类型的事业单位合理有序、公平公正地归好类，是一件具有挑战性的事情。
其二，如何有效“剥离”？分类后的剥离才是动真格的，直接涉及到众多人的切身利益。在剥离中，国家政策设计做了充分的考虑，如“老人老办法”、“中人中办法”和“新人新办法”，并制定出明确的政策界限，但真正实施起来，要面对的是一个个具体的人，需要努力化阻力为动力。
其三，如何实现养老社会统筹？建立社会统筹的养老保障制度，是改革的一项重要内容。非但不能采取简单的由传统的单位养老变为社会养老，还应当启动相关的配套改革，如破解企业、事业以及公务员三支队伍养老水平的相对平衡等问题。
其四，能不能构建起一个有效的体制和机制？这将是最终检验改革是否成功的根本标志。如，事业单位内部的用人制度、收入分配制度以及领导制度、运行机制等，如何与事业单位的整体改革相适应；事业单位的管理体制以及与传统的上级党政机构的关系模式需要作怎样的调整和改革；如何在实践中建立起事业单位的法人治理结构等。
“只有这些带有根本性的问题，同时进入改革的议事日程，事业单位改革才有可能真正取得实质性进展。”汪玉凯强调说。
聘用制度、岗位管理，把能上能下、能进能出这两个改革的目标确立下来，为事业单位的人事制度管理找到了突破口
随着有关分类推进事业单位改革的指导意见的发布，备受关注的事业单位改革已驶上快车道。
4月11日，《瞭望》新闻周刊今年第15期曾以《事业单位改革正式开闸》为题，率先解析了事业单位分类改革的全国性整体改革方案，“甩掉两头、留下中坚”为三类事业单位改革的主要思路。近日，本刊再次了解到相关权威信息，深化事业单位人事制度改革的新部署已经确定。
“事业单位人事制度管理改革的重要目标是，实现由固定用人向合同用人转变、由身份管理向岗位管理转变。”中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯接受本刊记者采访时说，从“身份管理”到“岗位管理”，意味着事业单位将打破人员身份的界限，人员聘用必须建立在岗位需要之上；每个岗位上，一岗一职，实行岗位和绩效工资制度。当不能胜任岗位工作时，要调整岗位，岗变薪变，也就是说，岗位要能上能下，待遇要能高能低。
在受访专家看来，事业单位改革牵动了4000万“事业人”的切身利益，是否真正解决好人员能进能出、岗位能上能下的问题，直接关系着能否调动事业单位各类人才的积极性、主动性、创造性，关系着事业单位能否不断适应社会公共服务需求，为群众提供高效满意的服务，是改革的核心内容之一。
从新部署看，到2015年，将全面建立聘用制度，完善岗位管理制度，普遍推行公开招聘制度和竞聘上岗制度，建立健全考核奖惩制度；到2020年，将形成健全的管理体制、完善的用人机制和完备的政策法规体系。
人事制度改革分类推进
“人员能进不能出，岗位能上不能下，分配吃大锅饭，搞平均主义”，受访专家指出，这是事业单位人事制度以身份为特征的固化式管理的痼疾。1992年党的十四大提出逐步建立健全分类管理的人事制度后，事业单位人事制度改革试点启动，2000年以后，随着聘用制的全面推行和公开招聘的正式开展，以及岗位管理的逐步实施，改革逐渐提速。
“事业单位本身是一个非常复杂的系统，要推进其人事制度改革的进展，首先必须对事业单位进行分类改革。”国家行政学院公共管理教研部教授竹立家认为，只有在分类改革到位的情况下，事业单位的人事政策才会具有更高的科学性和合理性。
权威人士介绍，事业单位分类后将实行不同的人事管理制度。比如，从事公益服务事业单位，实行以聘用制度和岗位管理制度为主要内容的事业单位人事管理制度；承担行政职能事业单位，转为行政机构的，实行公务员制度；从事生产经营活动事业单位，转为企业的，实行劳动合同制度。
而从事公益服务的事业单位中，公益一类的公益性更强，承担着义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源；公益二类承担着高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源。“简言之，公益一类提供基本公益服务，不能在市场上创收；公益二类提供公益服务，可以在市场上取得一些收入。”汪玉凯解析道，“人事管理模式的大方向是一样的，都要由传统的身份管理转向岗位管理。”
高层对这两类公益服务事业单位的人事管理制度有不同界定：公益一类事业单位，在审批编制内设岗，规范人事管理，搞活内部用人机制；公益二类事业单位，在备案编制内设岗，赋予单位灵活的人事管理权。
对此，汪玉凯解析说，由于公益一类事业单位经费依靠国家财政全额拨款，其人事编制要经过国家相关编制部门审批，其人员的工资、福利待遇等由国家财政包干，所以，公益一类的编制控制比较严格，属于审批性质。
而公益二类，由于其相当一部分收入可以通过市场化来获取，因此其人事编制只需由单位决定，经上级主管部门备案即可，就不再需要上级部门审批编制了。也就是说，公益二类事业单位属于国家财政差额拨款，拨款数额是固定的，其需要聘用多少人员可以自行决定，不需要通过审批程序。
据了解，针对不同类型公益类事业单位在聘用合同、岗位设置、公开招聘、竞聘上岗等方面的不同管理办法将继续探索完善。同时，随着事业单位人事制度改革的推进，也将做好事业单位转为行政机构的人员过渡工作、事业单位转企改制的人事劳动政策衔接工作等。
能进能出能上能下
聘用制作为事业单位一项基本的用人制度，其主要的制度目标就是打破传统的身份管理，由固定用人向合同用人转变，由身份管理向岗位管理转变。而聘用制的基本制度目标，只有通过岗位管理这一途径和手段才能加以实现和完成。
中国人事科学研究院人才队伍建设研究室主任刘霞认为，聘用制度和岗位管理制度之间是相互依存、相互作用的。岗位管理是推行聘用制的内在要求，岗位管理是聘用制的深化和具体化，二者共同体现了事业单位人事制度改革的主体内容。
“根据中央要求，逐步健全以合同管理为基础的事业单位用人机制，探索不同行业、不同类型事业单位实行聘用合同制的具体办法。”汪玉凯说，在事业单位实行聘任合同管理制、规范编制管理，这是事业单位改革的基础。
“现在的事业单位，有事业编制、聘用合同制、临时工等多种身份，管理和执行方面的问题突出。实行统一的聘用合同制，将改变这样的状况。”竹立家说。
在新部署中，对事业单位关键岗位人员、骨干人员，可按有关规定实行长期聘用，以保持队伍的相对稳定。另一方面，岗位管理制度将全面实施。国家确定事业单位通用的岗位类别和等级，事业单位则按照有关规定自主确定岗位，自主聘用人员，实现按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。
汪玉凯分析，事业单位岗位将分为管理、专业技术、工勤技能等三类。每一类岗位又分为若干等级，实行最高级别控制和结构比例调控，形成动态管理机制。
“对于每个岗位的任职资格、任职能力，都应有具体的量化要求，能够让人才‘对号入座’；同时，每个岗位上的薪酬待遇也应确定，谁在岗位上，谁就拿相应的待遇，不再考虑资历、工龄，而是按岗考核、以岗定酬、按岗培训，实现岗位管理制度全面入轨。”
聘用制度、岗位管理，将打破原有事业单位人员身份固化的束缚，旨在形成“人员能进能出、岗位能上能下”的用人机制。
竹立家认为，事业单位应通过公开招聘，扩大选人用人视野，匡正选人用人风气，严把人员进口关。他建议，特别应实行考试招聘的制度，公开招聘要做到信息公开、过程公开、结果公开。
汪玉凯说，今后事业单位的人才招聘将会采取更加灵活、更加多样、更能够体现竞争的机制，打破身份、资历等限制，依照岗位需求来选拔人才，这样才能真正杜绝走后门、搞裙带关系等不正之风。
据权威人士介绍，事业单位公开招聘信息服务网络也将逐步探索建立，事业单位关键岗位和重大项目负责人全球招聘制度也在摸索之中。按照改革时间表，到2015年，将完善相关政策规定，实现事业单位公开招聘制度的规范化。
同时，在用人上，还将力推竞聘上岗制度，促进优秀人才脱颖而出，逐步实现能上能下。并将建立健全以聘用合同和岗位职责为依据、以工作绩效为重点内容、以服务对象满意度为基础的考核办法，将考核结果作为调整人员岗位、工资以及解除、续订聘用合同的基本依据，充分发挥奖惩制度在人事管理中的激励和约束作用。
人员的出口关也是深化人事制度改革的重点之一。受访专家指出，需畅通事业单位的人员出口，拓展人员正常退出渠道。
“聘用制的实行，在制度层面明确了工作人员能进能出，使得其正常退出成为一个规范性现象。”竹立家说，人员“出口”包含着两个层面的问题，其一是单位对不符合岗位要求人员的解聘、退出；另一个则是人才的自由流动，因薪酬待遇、工作预期而产生的员工“辞退”单位的情况，也将成为正常现象。“我们要拓宽辞退渠道和退出机制，最重要的一个机制就是要双向辞退。”
“聘用制度、岗位管理，把能上能下、能进能出这两个改革的目标确立下来”，汪玉凯说，这为事业单位的人事制度管理找到了突破口；而要使人员出口畅通，还需建立完善事业单位养老保险制度、与聘用制度和岗位管理制度相适应的事业单位工作人员退休制度等，这样才能真正从制度层面解决“出口”问题。
配套改革需跟进
“有了一个好的规划和改革策略，只是顺利推进事业单位改革的前提，在实施中遇到的问题、难题，肯定不会令我们轻松。”汪玉凯认为，推进事业单位改革必须与政府改革协同进行。
从高层对进一步改革人事制度的要求看，相应的人员流动政策、社会化人事档案管理系统、职称制度改革、未聘人员安置政策、人事监督管理和服务、人事政策法规体系建设等等配套改革措施也需要同步跟进。
着眼于全局，汪玉凯认为，有“四道坎”尚待破解：
其一，事业单位如何科学合理地分类？怎样将中央部署的分类标准正确应用到实际中去，特别是有的事业单位具有双重，甚至三重属性，既履行某些行政职责，还提供一些公益服务，甚至还从事一些经营活动；有的单位内部又分为参照公务员管理的行政人员和属于事业属性的专业技术人员和管理人员。如何能把126万家不同类型的事业单位合理有序、公平公正地归好类，是一件具有挑战性的事情。
其二，如何有效“剥离”？分类后的剥离才是动真格的，直接涉及到众多人的切身利益。在剥离中，国家政策设计做了充分的考虑，如“老人老办法”、“中人中办法”和“新人新办法”，并制定出明确的政策界限，但真正实施起来，要面对的是一个个具体的人，需要努力化阻力为动力。
其三，如何实现养老社会统筹？建立社会统筹的养老保障制度，是改革的一项重要内容。非但不能采取简单的由传统的单位养老变为社会养老，还应当启动相关的配套改革，如破解企业、事业以及公务员三支队伍养老水平的相对平衡等问题。
其四，能不能构建起一个有效的体制和机制？这将是最终检验改革是否成功的根本标志。如，事业单位内部的用人制度、收入分配制度以及领导制度、运行机制等，如何与事业单位的整体改革相适应；事业单位的管理体制以及与传统的上级党政机构的关系模式需要作怎样的调整和改革；如何在实践中建立起事业单位的法人治理结构等。
“只有这些带有根本性的问题，同时进入改革的议事日程，事业单位改革才有可能真正取得实质性进展。”汪玉凯强调说。
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